96

N┴LEZ
┌stavnφho soudu

JmΘnem ╚eskΘ republiky

┌stavnφ soud rozhodl dne 14. ·nora 2001 v plΘnu o nßvrhu Cukrovaru V., s. r. o., na zruÜenφ na°φzenφ vlßdy Φ. 51/2000 Sb., kter²m se stanovφ opat°enφ a podφl stßtu na tvorb∞ podmφnek pro zajiÜt∞nφ a udr₧enφ v²roby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem,

takto:

Na°φzenφ vlßdy Φ. 51/2000 Sb., kter²m se stanovφ opat°enφ a podφl stßtu na tvorb∞ podmφnek pro zajiÜt∞nφ a udr₧enφ v²roby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem, se zruÜuje dnem vyhlßÜenφ tohoto nßlezu ve Sbφrce zßkon∙.

Od∙vodn∞nφ

Dne 4. srpna 2000 obdr₧el ┌stavnφ soud ·stavnφ stφ₧nost Cukrovaru V., s. r. o., proti opat°enφ Ministerstva zem∞d∞lstvφ ze dne 2. Φervna 2000 Φ. j. 1914/2000-1000 o stanovenφ zvlßÜtnφ individußlnφ kv≤ty na cukr pro hospodß°sk² rok 2000/2001. Tφmto opat°enφm stanovilo ministerstvo st∞₧ovatelce individußlnφ kv≤tu na cukr, a to v Φlen∞nφ 7 470 tun pro tuzemskou kv≤tu a 2 490 tun pro v²voznφ kv≤tu, kdy₧ p∙vodn∞ st∞₧ovatelka po₧adovala pro tuzemsko 27 000 tun a pro v²voz 5 000 tun. Spolu s ·stavnφ stφ₧nostφ podala st∞₧ovatelka nßvrh na zruÜenφ na°φzenφ vlßdy Φ. 51/2000 Sb., kter²m se stanovφ opat°enφ a podφl stßtu na tvorb∞ podmφnek pro zajiÜt∞nφ a udr₧enφ v²roby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem.

╚tvrt² senßt ┌stavnφho soudu usnesenφm ze dne 20. zß°φ 2000 sp. zn. IV. ┌S 468/2000 podle º 78 odst. 1 zßkona Φ. 182/1993 Sb., o ┌stavnφm soudu, °φzenφ o ·stavnφ stφ₧nosti p°eruÜil a nßvrh na zruÜenφ citovanΘho na°φzenφ vlßdy postoupil plΘnu ┌stavnφho soudu.

SpoleΦnost Cukrovar V., s. r. o., (dßle jen "navrhovatelka") uvedla, ₧e si cukrovar pronajala k plßnovanΘ v²rob∞ 32 000 tun cukru roΦn∞ od pana O. M., kter² tento cukrovar odkoupil z majetkovΘ podstaty ·padce - spoleΦnosti Union cukr, a. s., na zßklad∞ kupnφ smlouvy ze dne 4. listopadu 1999. Smlouvy byly uzav°eny v dob∞, kdy nikdo nemohl p°edvφdat, ₧e napaden²m na°φzenφm vlßdy bude podnikßnφ v oblasti v²roby cukru v²razn∞ omezeno, resp. znemo₧n∞no. SpoleΦnost vlo₧ila do zφskßnφ samotnΘho cukrovaru i do nßkupu novΘ technologie nemalΘ finanΦnφ prost°edky, s cφlem dosßhnout naplßnovanΘ roΦnφ kapacity, avÜak po vydßnφ na°φzenφ vlßdy je postavena do situace, kdy je nucena ₧ßdat Ministerstvo zem∞d∞lstvφ o vydßnφ opat°enφ podle tohoto na°φzenφ, aΦkoliv je p°esv∞dΦena, ₧e takovß regulace v²roby je ne·stavnφ a nezßkonnß.

Podle nßzoru navrhovatelky lze v²kon urΦitΘ Φinnosti, za kterou lze v²robu a prodej vyrobenΘho cukru pova₧ovat, omezit jen zßkonem, nikoli tedy na°φzenφm vlßdy. Na°φzenφ vlßdy navφc vytvo°ilo zvlßÜtnφ, v podstat∞ preferovanou kategorii tzv. strategick²ch v²robc∙ cukru (vyjmenovan²ch v p°φloze Φ. 1 citovanΘho na°φzenφ vlßdy), a to administrativnφ cestou a bez mo₧nosti ostatnφch spoleΦnostφ vyrßb∞jφcφch cukr by¥ jen ovlivnit v²b∞r cukrovar∙ takto za°azen²ch. DoÜlo tak ke zv²hodn∞nφ jednΘ skupiny v²robc∙ na ·kor skupiny druhΘ, pokud jde o mo₧nost a p°φstup k podnikßnφ podle Φl. 26 odst. 1 Listiny zßkladnφch prßv a svobod (dßle jen "Listina"), ve spojenφ s Φl. 1 a Φl. 3 odst. 1 Listiny, o rovnosti v prßvech. Dßle navrhovatelka uvedla, ₧e podle ·vodnφ v∞ty na°φzenφ vlßdy se za zmoc≥ovacφ ustanovenφ ke stanovenφ kv≤t z°ejm∞ pova₧uje º 2 odst. 1 zßkona Φ. 252/1997 Sb., o zem∞d∞lstvφ. Toto ustanovenφ vÜak rozhodn∞ nezaklßdß prßvo ₧ßdnΘho konkrΘtnφho stßtnφho orgßnu, tedy ani vlßdy, vydßvat podzßkonnΘ p°edpisy v oblasti kvotace a regulace v²roby a jejich prost°ednictvφm uklßdat prßva a povinnosti. Jakkoli vlßda m∙₧e svß na°φzenφ vydßvat bez v²slovnΘho zmocn∞nφ, musφ se tak dφt v mezφch stanoven²ch zßkonem, co₧ v danΘm p°φpad∞ spln∞no nenφ.

Navrhovatelka krom∞ toho vyslovila nesouhlas s tφm, ₧e podmφnky pro cenovou stabilizaci trhu se zem∞d∞lsk²mi komoditami by bylo mo₧no vyklßdat tak, ₧e vlßda je oprßvn∞na k dosa₧enφ tohoto cφle urΦitΘ subjekty vy°adit z mo₧nosti voln∞ podnikat v urΦitΘm oboru, ani₧ by k tomu m∞la zmocn∞nφ v zßkon∞. O tom, ₧e otßzky kvotace a regulace v²roby zem∞d∞lsk²ch komodit nelze upravit pouh²m na°φzenφm vlßdy, sv∞dΦφ ostatn∞ i to, ₧e po vydßnφ napadenΘho na°φzenφ p°edlo₧ilo Ministerstvo zem∞d∞lstvφ vlßd∞, a ta pak Parlamentu, nßvrh zßkona, kter² takov² postup umo₧≥uje. U ·stnφho jednßnφ pak navrhovatelka uvedla, ₧e m∞la na mysli v mezidobφ p°ijat² zßkon Φ. 256/2000 Sb., o Stßtnφm zem∞d∞lskΘm intervenΦnφm fondu a o zm∞n∞ n∞kter²ch dalÜφch zßkon∙ (zßkon o Stßtnφm zem∞d∞lskΘm intervenΦnφm fondu). Tφm vlastn∞ bylo potvrzeno, ₧e regulace provedenß napaden²m na°φzenφm co do formy neobstojφ. NapadenΘ na°φzenφ vlßdy dle nßzoru navrhovatelky poruÜuje prßvo Φinit vÜe, co nenφ zßkonem zakßzßno, a prßvo neb²t nucen Φinit, co zßkon neuklßdß [Φl. 2 odst. 4 ┌stavy ╚eskΘ republiky (dßle jen "┌stava") a Φl. 2 odst. 3 Listiny]. Pokud by navrhovatelka akceptovala opat°enφ Ministerstva zem∞d∞lstvφ, bude v²robnφ za°φzenφ cukrovaru vyu₧ito zhruba na 30 %, a tφm vlastn∞ dojde k ekonomickΘmu donucenφ provoz likvidovat s velkou ztrßtou. Tφm pak dojde i k poruÜenφ Φl. 11 Listiny, kter² zaruΦuje ochranu vlastnictvφ a stanovφ, ₧e vlastnickΘ prßvo mß stejn² zßkonn² obsah a ochranu. Navrhovatelce je de facto zakßzßno uvßd∞t vyroben² cukr na trh v ╚eskΘ republice, a to rozhodnutφm stßtu a bez nßhrady. SouΦasn∞ navrhovatelka uvedla, ₧e podobn²m zp∙sobem by mohlo dojφt k vy°azenφ a k diskriminaci v²robc∙ i u dalÜφch potravinß°sk²ch komodit.

Ve vyjßd°enφ, kterΘ na v²zvu ┌stavnφho soudu podala, vlßda uvedla, ₧e na°φzenφ vlßdy Φ. 51/2000 Sb. bylo vydßno k provedenφ º 2 odst. 1 zßkona Φ. 252/1997 Sb., o zem∞d∞lstvφ. Toto ustanovenφ sice v²slovnΘ zmocn∞nφ k vydßnφ na°φzenφ vlßdy neobsahuje, avÜak podle Φl. 78 ┌stavy je vlßda oprßvn∞na k provedenφ zßkona a v jeho mezφch vydßvat na°φzenφ - m∙₧e tedy zßkon provßd∞t sv²mi na°φzenφmi i bez v²slovnΘho zmocn∞nφ. V²Φet opat°enφ v uvedenΘm ustanovenφ zßkona o zem∞d∞lstvφ, jich₧ mß b²t u₧ito k dosa₧enφ ·Φelu zßkona, je pouze demonstrativnφ. Vlßda proto pova₧uje za mo₧nΘ, aby v²konnß moc p°i provßd∞nφ tohoto ustanovenφ pou₧ila jinß opat°enφ, povedou-li k dosa₧enφ zßkonnΘho cφle - vytvo°enφ podmφnek pro udr₧enφ v²robnφho potencionßlu zem∞d∞lstvφ, v konkrΘtnφm p°φpad∞ v oblasti p∞stitelstvφ cukrovΘ °epy a v²roby cukru a ke stabilizaci trhu s cukrem jako jednΘ ze zßkladnφch zem∞d∞lsk²ch komodit. Takovß opat°enφ stßtu nepodlΘhajφ, na rozdφl od podp∙rn²ch program∙ a nep°φm²ch podpor, schvßlenφ Poslaneckou sn∞movnou Parlamentu. Vlßda je proto nßzoru, ₧e napadenΘ na°φzenφ nep°esahuje a neporuÜuje Φl. 78 ┌stavy, proto₧e nevyboΦuje z mezφ zßkona, k jeho₧ provedenφ je urΦeno.

Dßle vlßda upozornila, ₧e napadenΘ na°φzenφ se nedotklo prßva navrhovatelky svobodn∞ podnikat. Tφmto na°φzenφm vlßda rozhodla urΦit²m zp∙sobem motivovat v²robce cukru - a to jak tzv. strategickΘ, tak ostatnφ v²robce - ke snφ₧enφ produkce stanovenφm tuzemsk²ch a v²voznφch kv≤t cukru a za to jim zßrove≥ nabφzφ r∙znΘ kompenzaΦnφ formy stßtnφ pomoci (poskytovßnφ odbornΘho poradenstvφ, pr∙zkum trhu s cukrem, zajiÜ¥ovßnφ v²voznφch mo₧nostφ, pomoc p°i zajiÜ¥ovßnφ v²kupu cukru). Ustanovenφ º 10 na°φzenφ vlßdy je t°eba interpretovat v kontextu celΘho prßvnφho p°edpisu. ZejmΘna z º 11 jednoznaΦn∞ vypl²vß, ₧e dodr₧ovßnφ kv≤t je zalo₧eno na dobrovolnosti a v²hodnosti pro v²robce, kter²m na zßklad∞ ₧ßdoucφho chovßnφ vznikß nßrok na uvedenΘ kompenzaΦnφ formy stßtnφ pomoci. Pro v²robce, kte°φ stanovenΘ kv≤ty p°ekraΦujφ, nejsou stanoveny sankce, nevznikß jim vÜak nßrok na uplatn∞nφ opat°enφ podle º 6 a₧ 8. Na°φzenφm vlßdy nejsou ulo₧eny dalÜφ povinnosti ne₧ ty, kterΘ jsou stanoveny v zßkon∞, a nedochßzφ tedy k omezenφ prßva na p°φstup k podnikßnφ podle Φl. 26 odst. 1 Listiny. Naopak vlßda sama se zavazuje Φinit urΦitß pozitivnφ opat°enφ ve prosp∞ch v²robc∙, kte°φ se chovajφ ₧ßdan²m zp∙sobem, co₧ jasn∞ vypl²vß z º 1 na°φzenφ vlßdy, podle kterΘho toto na°φzenφ upravuje podφl stßtu na tvorb∞ podmφnek pro zajiÜt∞nφ a udr₧enφ v²roby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem na ·zemφ ╚eskΘ republiky. P°φstup na trh nenφ tedy uzav°en ani limitovßn.

Vlßda jeÜt∞ uvedla, ₧e tvrzenφ o poruÜenφ zßruky rovn²ch prßv a diskriminaci jin²ch ne₧ strategick²ch v²robc∙ cukru neobstojφ, nebo¥ p°i vydßnφ napadenΘho na°φzenφ vlßdy byly naopak vzaty na z°etel reßln∞ existujφcφ odliÜnosti ve v²robnφ kapacit∞ mezi jednotliv²mi subjekty. Institut strategick²ch v²robc∙ byl vytvo°en s ohledem na oΦekßvanou produkci v hospodß°skΘm roce a rozhodn∞ nebyl proveden nßhodn∞ Φi na zßklad∞ sprßvnφho uvß₧enφ, n²br₧ na zßklad∞ z°eteln∞ zadan²ch kritΘriφ - objektivnφch charakteristik jednotliv²ch v²robc∙, vychßzejφcφch z objemu v²roby jednotliv²ch cukrovar∙ v poslednφch p∞ti letech, tedy se z°etelem na jejich dlouhodobΘ aktivity. Prßv∞ nep°ihlΘdnutφm k t∞mto objektivnφm odliÜnostem by bylo diskriminacφ, nebo¥ by znev²hod≥ovalo velkΘ v²robce, kte°φ do svΘho rozvoje investovali perspektivn∞ znaΦnΘ prost°edky. S ohledem na omezenou kapacitu trhu s cukrem se vlßda sna₧ila a sna₧φ situaci stabilizovat, a proto je nucena jist²m zp∙sobem limitovat rozsah svΘ pomoci p∞stitel∙m cukrovky nebo v²robc∙m cukru. V mo₧nosti cukr vyrßb∞t a uvßd∞t jej na trh vÜak nejsou stanovena ₧ßdnß omezenφ.

Na zßklad∞ uveden²ch skuteΦnostφ vyslovila vlßda p°esv∞dΦenφ, ₧e obsah p°edm∞tnΘho na°φzenφ vlßdy je vyvß₧en tak, aby nep∙sobil diskriminaΦn∞ v∙Φi ₧ßdnΘmu z p∞stitel∙ cukrovky nebo v²robc∙ cukru, v ₧ßdnΘm p°φpad∞ pak nenφ zam∞°en na omezovßnφ jejich poΦtu, a proto navrhla zamφtnutφ nßvrhu.

Ministerstvo zem∞d∞lstvφ ve vyjßd°enφ, kterΘ bylo vy₧ßdßno jeÜt∞ p°ed p°eruÜenφm °φzenφ o ·stavnφ stφ₧nosti, uvedlo, ₧e napadenΘ na°φzenφ vlßdy nenφ urΦeno k aproximaci prßva Evropsk²ch spoleΦenstvφ, i kdy₧ p°ejφmß n∞kterΘ principy uplat≥ovanΘ v Φlensk²ch stßtech EvropskΘ unie. Je zalo₧eno zejmΘna na nßsledujφcφch principech:

Dßle ministerstvo uvedlo, ₧e stßt v tomto na°φzenφ vyjad°uje pouze podporu p°i udr₧enφ dosa₧enΘ stability sektoru cukru a cukrovky p°edevÜφm p∞stiteli cukrovky a v²robci cukru. Nßvrh na°φzenφ vlßdy byl p°edlo₧en po n∞kolikam∞sφΦnφ odbornΘ diskusi, v termφnu odpovφdajφcφm zaΦßtku agrotechnick²ch lh∙t setφ cukrovky. Ne°eÜenφ situace v komodit∞ cukr - cukrovka by ve svΘm d∙sledku mohlo vΘst k nadprodukci a ke zhroucenφ celΘho trhu s cukrem a k nespln∞nφ zßvazk∙, kterΘ vlßda ╚eskΘ republiky dala EU. Na°φzenφ vlßdy je dalÜφm systΘmov²m krokem k °eÜenφ kritickΘ situace na trhu s cukrem v ╚eskΘ republice a navazuje na p°ijatß ochrannß opat°enφ ze srpna 1999 na dovozy cukru do ╚eskΘ republiky (na°φzenφ vlßdy Φ. 212/1999 Sb., kter²m se stanovφ ochrannΘ opat°enφ na dovoz cukru).

Dle nßzoru ministerstva je organizace trhu s cukrem zavedenφm produkΦnφch kv≤t standardnφm pravidlem v EU vφce ne₧ 30 let. Na°φzenφm byl sledovßn celospoleΦensk² zßjem zajiÜt∞nφ stabilizace p∞stovßnφ cukrovky a v²roby cukru v ╚eskΘ republice, bez preference fyzick²ch nebo prßvnick²ch osob, nebo¥ kvotace se dotkla vÜech existujφcφch v²robc∙ cukru bez v²jimky. Na°φzenφ vÜak nikomu nezakazuje cukr vyrßb∞t.

V replice k vyjßd°enφ vlßdy uvedla navrhovatelka, ₧e i nadßle trvß na nßzoru, ₧e vlßda napaden²m na°φzenφm v mnoha sm∞rech p°ekroΦila hranice ustanovenφ º 2 odst. 1 zßkona Φ. 252/1997 Sb. Podle jejφho nßzoru by vlßda mohla samostatn∞ p°ijφmat na°φzenφ jen v oblasti "vytvß°enφ podmφnek pro cenovou stabilizaci trhu se zem∞d∞lsk²mi komoditami", za takovΘ vytvß°enφ podmφnek vÜak rozhodn∞ nelze pova₧ovat urΦovßnφ tzv. strategick²ch v²robc∙ cukru. P°ipustit takovou volnost v²kladu toho, co se rozumφ vytvß°enφm podmφnek pro cenovou stabilizaci, by znamenalo, ₧e vÜe v ustanovenφ º 2 zßkona o zem∞d∞lstvφ by bylo zcela zbyteΦnΘ. Podle nßzoru navrhovatelky nenφ v²roba cukru zem∞d∞lstvφm, kdy₧ i sßm zßkon rozeznßvß pojmy "zem∞d∞lstvφ" a "potravina", p°iΦem₧ º 2 dßvß jasn∞ najevo, ₧e sm∞°uje pouze k podpo°e zem∞d∞lstvφ.

Dßle navrhovatelka uvedla, ₧e z vyjßd°enφ vlßdy naprosto nevypl²vß, jak vlßda motivuje ostatnφ v²robce (nestrategickΘ) ke snφ₧enφ produkce cukru. Na rozdφl od vlßdy je navrhovatelka p°esv∞dΦena, ₧e ustanovenφ º 10 napadenΘho na°φzenφ svoji sankci mß, a to ve spojenφ s ustanovenφm º 11, nebo¥ jestli₧e n∞kdo vyrobφ by¥ jen jedinΘ kilo cukru nad rßmec kv≤ty, je₧ je mu p°id∞lena, pak jako sankce se odnφmß stßtnφ pomoc poskytovanß podle º 6 a₧ 8 na°φzenφ vlßdy. Navrhovatelka rovn∞₧ nesdφlφ nßzor obsa₧en² ve vyjßd°enφ vlßdy, ₧e p°edm∞tn²m na°φzenφm nejsou stanovovßny jinΘ povinnosti, ne₧ jsou stanoveny v zßkon∞. V tΘto souvislosti upozornila na povinnost poskytovat ka₧d² m∞sφc rozsßhlΘ mno₧stvφ informacφ Ministerstvu zem∞d∞lstvφ (º 9) a povinnost vytvß°et finanΦnφ rezervu a pou₧φt ji (º 4). Dßle uvedla, ₧e vlßda vlastn∞ p°iznßvß, ₧e proveden²m v²b∞rem zv²hodnila velkΘ v²robce, kte°φ investovali znaΦnΘ prost°edky do svΘho rozvoje. K tomu vÜak navrhovatelka dodala, ₧e informace, ze kter²ch vlßda vychßzela, byly zcela nedostateΦnΘ, nebo¥ nap°. v p°φpad∞ navrhovatelky ₧ßdn² pr∙zkum zßm∞r∙ a investic provßd∞n nebyl. Jakmile vÜak navrhovatelka po₧ßdala o zvlßÜtnφ individußlnφ kv≤tu, musela strp∞t komisionßlnφ prohlφdku cukrovaru, zodpov∞d∞t komisi znaΦnΘ mno₧stvφ otßzek a dolo₧it mno₧stvφ ·daj∙ na°φzen²ch Ministerstvem zem∞d∞lstvφ, aΦkoliv napadenΘ na°φzenφ vlßdy o takovΘm postupu nic neuvßdφ.

V neposlednφ °ad∞ pak navrhovatelka doplnila, ₧e v mezidobφ vyhlßÜenΘ kvotace na mlΘko jen potvrzujφ zßva₧nost problΘmu a upozor≥ujφ na nebezpeΦn² trend omezovßnφ prßva svobodn∞ podnikat.

P°i ·stnφm jednßnφ dne 14. 2. 2001 pak zßstupce vlßdy p°ednesl procesnφ vyjßd°enφ, kterΘ bylo ┌stavnφmu soudu doruΦeno den p°ed jednßnφm. P°edevÜφm namφtl, ₧e po formßlnφ strßnce m∞la b²t ·stavnφ stφ₧nost odmφtnuta jako nep°φpustnß podle º 75 odst. 1 zßkona Φ. 182/1993 Sb., nebo¥ navrhovatelka nevyΦerpala procesnφ prost°edky k ochran∞ sv²ch prßv. Napaden² akt Ministerstva zem∞d∞lstvφ pova₧uje vlßda za sprßvnφ rozhodnutφ, kterΘ mohlo a m∞lo b²t napadeno rozkladem dle º 61 sprßvnφho °ßdu, p°φpadn∞ sprßvnφ ₧alobou. Pokud tak navrhovatelka neuΦinila, m∞l soudce zpravodaj stφ₧nost odmφtnout. NeuΦinil-li tak, m∞lo by takovΘ rozhodnutφ uΦinit plΘnum. Pokud jde o v∞c samu, uvedl zßstupce vlßdy, ₧e se jednß o zßsadnφ rozhodnutφ. ╚eskß republika se ve smlouv∞ o p°idru₧enφ zavßzala k vytvo°enφ rovn²ch podmφnek vÜem investor∙m ze zemφ patnßctky, a je tedy povinna se p°izp∙sobit i zßvazk∙m vypl²vajφcφm z tzv. spoleΦnΘ zem∞d∞lskΘ politiky. V zemφch EU jsou zßvazky vypl²vajφcφ z Φl. 39 smlouvy o EvropskΘm spoleΦenstvφ zajiÜ¥ovßny p°edevÜφm kv≤tami na cukr a na mlΘko. Vyslovil proto nesouhlas s argumentacφ navrhovatelky, ₧e kv≤ty zasahujφ do vlastnick²ch prßv, a odkßzal na judikaturu EvropskΘho soudu pro lidskß prßva k t∞mto otßzkßm. Dßle uvedl, ₧e vlßda je p°esv∞dΦena, ₧e zßkon Φ. 252/1997 Sb. lze interpretovat zp∙sobem, kter² nasv∞dΦuje tomu, ₧e vlßda p°i vydßnφ na°φzenφ Φ. 51/2000 Sb. postupovala v mezφch tohoto zßkona.

Ministr zem∞d∞lstvφ p°i jednßnφ uvedl, ₧e v dob∞, kdy vlßda sv²m na°φzenφm rozhodovala, mohla vzφt v ·vahu pouze cukrovary, kterΘ v tΘ dob∞ produkovaly bφl² cukr, a za m∞°φtko pro rozd∞lenφ kv≤t bylo vzato poslednφch p∞t let jejich produkce. Podobn∞ postupovaly v minulosti i stßty EU. Navrhovatelka je jednou ze spoleΦnostφ, kterΘ do systΘmu cht∞ly vstoupit a₧ po jeho vytvo°enφ, a proto je p°esv∞dΦen, ₧e p°ijat² systΘm cukernφho po°ßdku je spravedliv². Pokud by p°esto ┌stavnφ soud rozhodl o zruÜenφ napadenΘho na°φzenφ, bylo by z hlediska stability trhu ₧ßdoucφ, aby tak uΦinil a₧ s ·Φinnostφ od 1. °φjna 2001, nebo¥ do tΘ doby bude p°ipraveno novΘ na°φzenφ vlßdy navazujφcφ ji₧ na nov² zßkon o Stßtnφm zem∞d∞lskΘm intervenΦnφm fondu.

Zßstupce navrhovatelky na uvedenΘ dopl≥ujφcφ vyjßd°enφ vlßdy reagoval tak, ₧e zpochybnil nßzor, ₧e dopis ministra zem∞d∞lstvφ o dvou v∞tßch, kter² nemß ₧ßdnΘ formßlnφ nßle₧itosti sprßvnφho aktu, lze pova₧ovat za sprßvnφ rozhodnutφ, kterΘ by bylo t°eba nejprve napadnout zp∙sobem, kter² vlßda uvßdφ. Zd∙raznil, ₧e smyslem nßvrhu nenφ boj proti kv≤tßm jako takov²m, ale snaha o to, aby p°φstup vÜech v²robc∙ na trh byl rovn² a za p°edem dan²ch podmφnek. Pokud vÜak p°φloha k napadenΘmu na°φzenφ vyjmenovala 8 v²robc∙ a jejich kv≤ty, pak v tΘto Φßsti nejde ani o normativnφ akt, ale o akt individußlnφ, nebo¥ nenφ urΦen pro neurΦit² poΦet subjekt∙, a i v tomto sm∞ru je proto ne·stavnφ. Jen velmi malß Φßst kv≤ty byla ponechßna pro nevyjmenovanΘ subjekty a pro jejφ rozd∞lenφ nebyly stanoveny v∙bec ₧ßdnΘ podmφnky. Setrval proto v celΘm rozsahu na podanΘm nßvrhu.

O podanΘm nßvrhu uvß₧il ┌stavnφ soud takto:

Pokud jde o dodateΦn∞ vznesenou nßmitku, ₧e ·stavnφ stφ₧nost, a tedy i nßvrh s nφ podan², bylo t°eba odmφtnout z d∙vodu nep°φpustnosti, tedy pro nevyΦerpßnφ procesnφch prost°edk∙, je t°eba uvΘst nßsledujφcφ.

V nßlezu vyhlßÜenΘm pod Φ. 243/1999 Sb. vyjßd°il ┌stavnφ soud zßsadu, ₧e eventußlnφ nßmitku, ₧e st∞₧ovatel nevyΦerpal vÜechny procesnφ prost°edky, kterΘ mu zßkon k ochran∞ jeho prßva poskytuje, nem∙₧e ┌stavnφ soud akceptovat, jde-li o stφ₧nost, kterß sv²m v²znamem podstatn∞ p°esahuje vlastnφ zßjmy st∞₧ovatele. Nenφ sporu o tom, ₧e v danΘ v∞ci tomu tak je, o Φem₧ ostatn∞ sv∞dΦφ i vyjßd°enφ ·Φastnφka °φzenφ o zßva₧nosti problematiky. Je tedy z°ejmΘ, ₧e jsou spln∞ny podmφnky º 75 odst. 2 pφsm. a) zßkona Φ. 182/1993 Sb. Proto ┌stavnφ soud pouze konstatuje, ₧e nesdφlφ nßzor ·Φastnφka °φzenφ o mo₧nosti opravnΘho prost°edku ve sprßvnφm °φzenφ, resp. mo₧nosti sprßvnφ ₧aloby v danΘ v∞ci, ani₧ by pova₧oval za nutnΘ tento sv∙j nesouhlas dßle rozvßd∞t a od∙vod≥ovat, nebo¥ je z°ejmΘ, ₧e o v∞ci by byl podle uvedenΘho ustanovenφ zßkona o ┌stavnφm soudu oprßvn∞n jednat i za situace, ₧e by k nevyΦerpßnφ procesnφch prost°edk∙ skuteΦn∞ doÜlo.

Pokud pak jde o v∞c samu, uva₧oval ┌stavnφ soud takto:

P°edevÜφm konstatoval, ₧e spornΘ na°φzenφ vlßdy je odvozeno a urΦeno k provedenφ º 2 odst. 1 zßkona Φ. 252/1997 Sb. Tento zßkon mß podle º 1 za ·Φel:

V º 2 odst. 1 se stanovφ, ₧e stßt p°ispφvß k tvorb∞ podmφnek pro udr₧ovßnφ v²robnφho potencißlu zem∞d∞lstvφ nep°φm²mi podporami, p°φmou podporou podp∙rn²mi programy a vytvß°enφm podmφnek pro cenovou stabilizaci trhu se zem∞d∞lsk²mi komoditami, zejmΘna pomocφ skladiÜtnφch poukßzek, termφnovan²ch obchod∙, certifikacφ ve°ejn²ch sklad∙ obilφ a podporou fungovßnφ komoditnφch burz. Nßsledujφcφ odstavec 2 pak stanovφ, ₧e podp∙rnΘ programy a nep°φmΘ podpory schvaluje Poslaneckß sn∞movna souΦasn∞ se zßkonem o stßtnφm rozpoΦtu.

Podle º 2 odst. 3 stßt podporuje podp∙rn²mi programy i mimoprodukΦnφ funkce zem∞d∞lstvφ spoΦφvajφcφ v ochran∞ slo₧ek ₧ivotnφho prost°edφ jako p∙dy, vody, ovzduÜφ a dßle aktivity podφlejφcφ se na udr₧ovßnφ krajiny. Podle odstavce 4 pak stßt vytvß°φ podmφnky k podpo°e mΘn∞ p°φzniv²ch oblastφ a k tomu p°ijφmß programy pomoci. Odstavec 5 stanovφ, ₧e podp∙rnΘ programy k podpo°e zmφn∞n²ch opat°enφ a kritΘria pro jejich posuzovßnφ stanovφ vlßda na°φzenφm.

Na°φzenφ vlßdy Φ. 51/2000 Sb. v º 1 uvßdφ, ₧e p°edm∞tem tohoto p°edpisu je ·prava podφlu stßtu na tvorb∞ podmφnek pro zajiÜt∞nφ a udr₧enφ v²roby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem na ·zemφ ╚eskΘ republiky. Z dalÜφch ustanovenφ je d∙le₧it² zejmΘna º 10, kter² stanovφ, ₧e cukr vyroben² nad rßmec individußlnφ Φi zvlßÜtnφ individußlnφ kv≤ty nelze uvßd∞t na trh v ╚eskΘ republice ani na trh v zemφch, kam dovoz cukru z ╚eskΘ republiky nenφ dovolen nebo je limitovßn mezinßrodnφ smlouvou, kterou je ╚eskß republika vßzßna. P°φloha Φ. 1 k tomuto na°φzenφ pak nep°φmo stanovφ individußlnφ kv≤ty pro "strategickΘ v²robce cukru" (celkem se jednß o 8 spoleΦnostφ).

┌stavnφ soud konstatoval, ₧e nemß d∙vod odch²lit se p°i posuzovßnφ podanΘho nßvrhu od svΘ dosavadnφ relevantnφ judikatury.

P°edevÜφm se jednß o nßlez Pl. ┌S 17/95 vyhlßÜen² pod Φ. 271/1995 Sb., ve kterΘm uvedl, ₧e podle Φl. 78 ┌stavy je vlßda oprßvn∞na vydßvat na°φzenφ k provedenφ zßkona a v jeho mezφch, nepot°ebuje tedy v²slovnou delegaci v p°φsluÜnΘm zßkon∞, na°φzenφ vÜak nem∙₧e vyboΦit ze zßkonn²ch mezφ - nem∙₧e tedy b²t praeter legem. Jinak °eΦeno, musφ se dr₧et v mezφch zßkona, kterΘ jsou bu∩ vymezeny v²slovn∞ anebo vypl²vajφ ze smyslu a ·Φelu zßkona. Dßle ┌stavnφ soud uvedl, ₧e obecn∞ lze °φci, ₧e zcela volnou ·vahu exekutiva nikdy nemß, nebo¥ v₧dy je omezena ┌stavou, mezinßrodnφmi smlouvami a obecn²mi prßvnφmi principy.

V nßlezu Pl. ┌S 32/95 vyhlßÜenΘm pod Φ. 112/1996 Sb. ┌stavnφ soud konstatoval, ₧e prßva uvedenß v hlav∞ ΦtvrtΘ Listiny nazvanΘ "Hospodß°skß, socißlnφ a kulturnφ prßva" jsou konkretizovßna v²slovn∞ a₧ p°φsluÜn²m zßkonem a na jeho zßklad∞ a v jeho mezφch je mo₧nΘ se t∞chto prßv a svobod dovolßvat. ┌stavnφ soud jeÜt∞ uvedl, ₧e tato prßva nep∙sobφ bezprost°edn∞ (na rozdφl od prßv vyv∞rajφcφch p°φmo z lidskΘho bytφ, jako je prßvo na ₧ivot, nedotknutelnost osoby, osobnφ svobody apod.), ale vy₧adujφ ke svΘ realizaci souΦinnost dalÜφch faktor∙. T∞chto prßv, uvßdφ se v nßlezu, se lze podle Φl. 41 odst. 1 Listiny dovolßvat jen v mezφch zßkon∙, kterΘ tato ustanovenφ provßd∞jφ. Podle stejn²ch zßsad rozhodl ┌stavnφ soud v nßlezu Pl. ┌S 35/95 vyhlßÜenΘm pod Φ. 206/1996 Sb., kdy₧ vyslovil, ₧e povinnosti zßkonnΘho vymezenφ obsahu, rozsahu a zp∙sobu poskytovßnφ zßkladnφho prßva (v tomto p°φpad∞ prßva na bezplatnou zdravotnφ pΘΦi) se zßkonodßrce nem∙₧e zbavit tφm, ₧e zplnomocnφ orgßn moci v²konnΘ k vydßnφ norem ni₧Üφ prßvnφ sφly ne₧ zßkon, kterΘ by urΦovaly, namφsto zßkona, meze t∞chto zßkladnφch prßv Φi svobod.

Z ·stavnφho hlediska jsou orgßny s legislativnφ pravomocφ oprßvn∞ny a povinny vydßvat prßvnφ p°edpisy ve form∞, kterß je jim urΦena. Formou p°edepsanou vlßd∞ je podle Φl. 78 ┌stavy na°φzenφ. Podle tohoto ustanovenφ m∙₧e vlßda vydßvat na°φzenφ k provedenφ zßkona a v jeho mezφch. StaΦφ tedy existence zßkona, v jeho rßmci vÜak musφ existovat prostor pro legislativnφ Φinnost vlßdy. Na tom nic nem∞nφ skuteΦnost, ₧e v n∞kter²ch p°φpadech zßkonodßrce k vydßnφ na°φzenφ vlßdu v²slovn∞ zmoc≥uje. Vlßda se pak musφ pohybovat "secundum et intra legem", nikoli mimo zßkon (praeter legem). ZjednoduÜen∞ °eΦeno, mß-li podle zßkona b²ti X, p°φsluÜφ vlßd∞ stanovit, ₧e mß b²ti X1, X2, X3 ..., nikoli tΘ₧, ₧e mß b²ti Y.

Z teoretickΘho hlediska je na na°φzenφ kladen po₧adavek, aby bylo obecnΘ a dopadalo tedy na neurΦitou skupinu adresßt∙, nebo¥ ┌stava zmoc≥uje k prßvnφ ·prav∞, nikoli k vydßnφ individußlnφho sprßvnφho aktu. P°ed excesy moci v²konnΘ pak ochra≥uje bariΘra v∞cφ vyhrazen²ch k regulaci toliko zßkon∙m (tzv. v²hrada zßkona).

Lze tedy shrnout, ₧e ·stavnφ vymezenφ odvozenΘ normotvorby exekutivy spoΦφvß na nßsledujφcφch zßsadßch:

Podle Φl. 26 odst. 1 Listiny je ka₧dΘmu zaruΦeno prßvo podnikat a provozovat jinou hospodß°skou Φinnost, p°iΦem₧ odstavec 2 p°edpoklßdß, ₧e zßkon m∙₧e stanovit podmφnky a omezenφ pro v²kon urΦit²ch povolßnφ nebo Φinnostφ. Je tedy z°ejmΘ, ₧e se jednß o zßkladnφ prßvo, kterΘ ve smyslu uveden²ch nßlez∙ nep∙sobφ sice bezprost°edn∞ a lze se ho dovolßvat jen v mezφch zßkon∙, na druhΘ stran∞ vÜak pro jakΘkoliv limity takovΘho podnikßnφ Φi Φinnosti existuje v²hrada zßkona.

Nenφ sporu o tom, ₧e p°edm∞tnΘ na°φzenφ obsahuje °adu ustanovenφ, kterß zasahujφ do oblasti svobodnΘho podnikßnφ. Odvozuje-li vlßda svΘ oprßvn∞nφ takto postupovat ze zßkona Φ. 252/1997 Sb., konkrΘtn∞ pak spornΘ na°φzenφ uvozuje jako provßd∞cφ p°edpis k º 2 odst. 1 tohoto zßkona, potom jakkoli ┌stavnφ soud respektuje ji₧ zmφn∞n² princip voln∞jÜφho vztahu mezi zßkonem a na°φzenφm, kdy₧ za prioritu ·stavnosti na°φzenφ pova₧uje jeho soulad se smyslem a ·Φelem zßkona jako celku, je nucen konstatovat, ₧e gramatick², systematick² ani logick² v²klad, a to ani p°i nejv∞tÜφ mφ°e extenzivnφho p°φstupu, nenasv∞dΦuje tomu, ₧e by od zmφn∞nΘho ustanovenφ zßkona bylo mo₧nΘ odvodit regulaci v²roby, kterß na zem∞d∞lstvφ navazuje, resp. omezit uplatn∞nφ vyrobenΘho zbo₧φ na urΦitΘm trhu.

Jestli₧e ┌stavnφ soud v nßlezu vyhlßÜenΘm pod Φ. 206/1996 Sb. vyslovil, ₧e zßkonodßrce nem∙₧e oblast ·pravy vztah∙ urΦen²ch pro ·pravu zßkonem delegovat na moc v²konnou, a tφm vlastn∞ rezignovat na svoji zßkonodßrnou povinnost, tφm spφÜe si v²konnß moc nem∙₧e prßvo na takovou ·pravu p°isvojit sama s odvolßnφm na zßkon, kter² evidentn∞ mß jin² ·Φel a smysl. Zßkon o zem∞d∞lstvφ mφ°φ zcela z°eteln∞ do oblasti tzv. prvov²roby, a pokud vlßdu zmoc≥uje k vydßvßnφ na°φzenφ, je zcela z°ejmΘ, ₧e jde o ·pravu zam∞°enou do jin²ch oblastφ. Pokud by zßkonodßrce cht∞l zmocnit exekutivu k regulaci podnikßnφ formou v²robnφch kv≤t, nepochybn∞ by tak uΦinil v²slovn∞, obdobn∞ jako to uΦinil v ustanovenφ º 2 odst. 5, º 3 odst. 3 a 4, resp. v º 5 odst. 3.

Lze shrnout, ₧e napadenΘ na°φzenφ vlßdy poruÜuje v²hradu zßkona stanovenou Φl. 26 odst. 1 Listiny a formou na°φzenφ omezuje svobodnΘ podnikßnφ zp∙sobem, kter² zßkon nep°edpoklßdß ani rßmcov∞ neupravuje. Jinak °eΦeno, p°istoupil-li ┌stavnφ soud ke zruÜenφ podzßkonn²ch p°edpis∙ z d∙vodu, ₧e meze vytvo°enΘ zßkonodßrcem pro legislativnφ Φinnost exekutivy jsou neurΦitΘ, tφm spφÜe tak musφ uΦinit v oblasti, kde legislativnφ iniciativu vlßdy zßkon nep°edpoklßdß v∙bec. Tento exces je dostateΦn²m d∙vodem pro zruÜenφ napadenΘho prßvnφho p°edpisu, ani₧ by bylo nutnΘ se blφ₧e zab²vat dalÜφmi nßmitkami a argumenty navrhovatelky a ·Φastnφka °φzenφ.

┌stavnφ soud si je samoz°ejm∞ v∞dom, ₧e mezitφm nabyl ·Φinnosti zßkon Φ. 256/2000 Sb., o Stßtnφm zem∞d∞lskΘm intervenΦnφm fondu a o zm∞n∞ n∞kter²ch dalÜφch zßkon∙ (zßkon o Stßtnφm zem∞d∞lskΘm intervenΦnφm fondu), kter² upravuje, mimo jinΘ, i tzv. produkΦnφ kv≤ty, a v ustanovenφ º 12 odst. 3 zmoc≥uje vlßdu k vydßnφ na°φzenφ, kterΘ stanovφ tyto kv≤ty a jejich podmφnky. Tato skuteΦnost vÜak nem∙₧e nic zm∞nit na tom, ₧e na°φzenφ vlßdy Φ. 51/2000 Sb. bylo vydßno mimo meze zßkona, kdy₧ v p∙vodnφm zßkon∞ Φ. 472/1992 Sb., o Stßtnφm fondu tr₧nφ regulace v zem∞d∞lstvφ, (zruÜenΘm zßkonem Φ. 256/2000 Sb.) nebylo pro stanovenφ produkΦnφch kv≤t opory.

Ze vÜech uveden²ch d∙vod∙ rozhodlo plΘnum ┌stavnφho soudu o zruÜenφ na°φzenφ vlßdy Φ. 51/2000 Sb. pro jeho rozpor s Φl. 4 odst. 1 a 2 a s Φl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, jako₧ i s Φl. 2 odst. 4 ┌stavy dnem vyhlßÜenφ nßlezu ve Sbφrce zßkon∙, kdy₧ neshledal d∙vody pro odlo₧enφ vykonatelnosti svΘho rozhodnutφ.

P°edseda ┌stavnφho soudu:
JUDr. Kessler v. r.